环球观点：2022年农信社改革：3省份明确省联社改革模式 后续改革路径引期待

• 2022-12-29 16:09:30 来源：中国金融新闻网

2022年，省联社改革取得重大突破。

(相关资料图)

今年的中央一号文件提出，加快农村信用社改革，完善省（自治区）农村信用社联合社治理机制，稳妥化解风险。在这样的要求下，从年初到年尾，浙江省、河南省和辽宁省陆续明确了省联社改革的模式；也有省份尽管还未明确模式，但经过多轮改革，相应的农信社改革框架已渐明晰。总的来看，已落地的三家省联社改革模式较充分地遵循了金融监管部门在本轮改革中反复强调的因地制宜、“一省一策”原则；当然，模式更多还是改革的外在表现，从过往的改革经验看，后续改革路径如何实现完善公司治理机制和坚守支农支小定位，更值得期待。

“一省一策”改革进程加快

本轮省联社改革在浙江“破冰”。

今年年初，浙江省地方金融监管局发布的《钱塘江金融港湾发展实施计划（2021-2025）》显示，深化农村信用社改革试点被纳入“重大改革清单”第一项，改革方案明确“推动将省农信联社改制为浙江农村商业联合银行，成为一家具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构”。4月18日，浙江农村商业联合银行正式揭牌成立。

改制后的浙江农商联合银行基本符合省联社改革“五大模式”中联合银行模式的框架，即浙江农信保留了省联社模式中自下而上的参股关系，服务职能进一步增强；同时，该模式下农信机构仍由省级政府管理，以较大程度上避免基层法人机构过度扩张。银保监会浙江监管局发布的《关于浙江农村商业联合银行股份有限公司开业的批复》还披露，浙江农商联合银行不能从事吸收公众存款、发放贷款、办理票据承兑与贴现等业务；在保留办理或者代理行社本外币资金清算和结算业务、参加资金市场为行社融通资金以及组织行社之间的本外币资金调剂等服务类业务的基础上，该行新增买卖或代理买卖外汇等业务；此外，批复中“经中国银行保险监督管理委员会等监管部门批准的其他业务”的表述，也给予该行进一步业务拓展的空间。

尽管都被命名为“农商联合银行”，但实际上，河南省联社改革方案与浙江省方案有较大差别。今年11月23日官方媒体报道，河南省农信社改革方案已获得银保监会批复，将通过组建河南农商联合银行，自上而下理顺股权结构，完善公司治理，推进系统重塑，提升全省农信社体系健康度，充分发挥其地方金融“压舱石”的作用。由此可见，河南省联社改革模式更类似于宁夏农信系统在2008年启动的金控模式。而与宁夏“两级架构”不同的是，河南农信将形成“省控市”“市控县”的三级管理架构，具体而言，河南省联社将通过省政府注资改制组建为河南农商联合银行，其拥有对市县法人机构（主要是省辖市农商银行）的股权投资功能，实行有限牌照经营，建立正负面履职清单；市级层面拟对城乡一体化程度较高的郑州市和辖内法人机构数量少、资产规模小的漯河市、三门峡市所辖全部法人机构以市为单位统一法人，对其余的省辖市城区法人机构整合组建市级农商银行；在未实行统一法人的15个省辖市中，保留县域机构法人地位不变，省辖市农商银行则向辖内县域法人参股注资，并对未改制的县域农信社稳步推进县级农商银行组建。

3个省份中，改革力度最大的是辽宁省。根据报道，沈阳农商银行将与30家未完成农商银行改制的农信联社组建辽宁省农村商业银行股份有限公司；沈阳农商银行原股东股份和30家农信联社原社员股金将按照市场化、法治化等原则处置，其债权和债务也将由组建后的辽宁省农商银行承接。辽宁的改革模式创新性地跳过了县级农信社改制步骤，探索将基层农信社改革与省联社改革融合。而辽宁省内另外1家市级农商银行和25家县级农商银行是否会在后续并入省级法人农商银行，目前还没有明确。

除了有明确改革模式的省份之外，广东省也在今年继续推进了农信社改革。今年2月，东莞农商银行发布公告称，该行与普宁农商银行的管理权从广东省联社整体移交至东莞市政府，同时东莞市政府委托东莞农商银行协助管理普宁农商银行。在此之前，深圳、广州、珠海3家农商银行已完成了与省联社的“脱钩”，并渐次参股了多家粤东西北农信机构。由此，广东农信系统多个农商银行集团并存的架构更为清晰。

改革模式凸显因地制宜

事实上，上述改革方式都有其背后的原因，凸显出了“因地制宜”的改革原则。

从改革的动机看，尽管改革基础和方式完全不同，但浙江和广东的农信社改革都是比较主动的。以浙江为例，县域经济发展良好且相对均衡、机构改革化险较早且长期坚守支农支小定位，让浙江农信在本轮改革中拥有较强的改革基础。从记者多次采访情况看，之所以浙江仍选择保持2003年《深化农村信用社改革试点方案的通知》中确立的省、县两级管理体系，是因为他们更看重小法人对服务县级经济的重要性和差异化优势；在此基础上，合理控制基层法人机构规模和丰富联合银行服务职能，有利于形成农信体系内部的互助机制，进而帮助提升基层法人的竞争力，降低其在科技、研发等方面的劣势。广东省内“强助弱”的改革架构在“十二五”期间就已经明确，在完成风险化解、补充资本和改制后，通过资本合作、管理合作和业务合作方式，优质农商银行帮助粤东西北农信机构改进了治理机制、理顺了业务结构，也使得改制能够更彻底。

相较而言，河南和辽宁本次省联社改革显得较为迫切。《中国金融稳定报告2021》公布数据显示，截至2021年底，农合机构（含农商行、农合行、农信社）中高风险机构数量为271家，其中，辽宁、河南等地区被指高风险机构数量较多。其省内在部署农信社改革过程中也强调了防范化解风险和改革的迫切性。在去年，河南省委、省政府就开展了专题研究，要求河南省农信社以不良清收为切入点，开启新一轮改革重塑；去年8月又正式启动了“不良资产清收、改制化险、惩治金融腐败、打击金融犯罪”的四结合专项任务；辽宁省政府在去年初召开的全省农信机构改革动员暨培训会议时也明确，要全力清收处置不良贷款，积极做好股本募集等工作，对不良资产风险成因严肃责任追究，严惩违规违法行为。显然，对于改制进程不同的河南和辽宁而言，其省联社改革模式都有利于当地快速地进行不良资产处置和风险化解；此外，从相似的省联社改革经验看，相应改革模式也能在一定程度上降低农信系统遭受大股东控制等股权结构和公司治理问题。

后续改革路径更关键

尽管改革模式都符合因地制宜、“一省一策”的监管要求，但改革是否有效还要看后续改革路径如何。

特别是对于河南和辽宁而言，目前河南农商联合银行和辽宁省农商银行还都在组建过程中，存量风险化解、新股东的选择、新老股东交接、公司治理机制构建、业务结构选择等每一步都很重要，更何况两省农信系统还要经历从省、县两级架构向三级管理架构和总分行制转变的考验。从黄河农商银行的改革经验看，对于河南而言，自上而言逐级持股能够在保留小法人优势的前提下，较大程度上改善县市级法人的股权结构，进而改善其公司治理机制；但各级法人的权责边界如何厘清是一大难题，特别对于拥有正常银行业务牌照的市县两级法人之间，要在遵循“四自”经营原则的同时行使好股东权责，帮助小法人实现可持续经营。对于辽宁而言，总分行制无疑可以发挥规模优势，但在机构总体服务范围变广的情况下，如何在不同区域、行业之间进行资源配置，如何坚守支农支小定位并找到差异化竞争市场，则成为辽宁农信系统的关键课题。

对于由小法人组成的浙江农信而言，坚守支农支小定位长期依靠的是高管层的坚持，如何将其内化于机构战略，同样考验着浙江农信系统。不过，对于在今年较早完成省联社改革的浙江农商联社银行，已显现出一定的改革路径。在11月30日举办的第四届钱塘江论坛主场峰会之一——金融助力乡村振兴峰会上，浙江农商联合银行发布了《浙江农商银行系统管理标准体系》。据了解，标准体系包括了事业方向、组织管理、队伍建设、业务经营、内控管理、金融科技共6个方面，是对浙江农商银行系统改革发展经验的全面总结，其也将成为支撑全系统未来高质量发展、竞争力提升、现代化先行的重要遵循。记者采访中还了解到，今年9月，浙江农信旗下金融科技子公司浙江农商信银科技有限责任公司已更名为浙江农商数字科技有限责任公司；与此同时，浙江农信近年来已明确将与全国多家省联社开展在金融科技方面的深度合作。由此，浙江农商联合银行的平台性和互助性已有所体现。

标签： 农商银行 联合银行 农村信用社

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