全国政协委员、人民银行杭州中心支行行长殷兴山：为金融发展献良策 为小微民生出实招

• 2022-04-26 11:00:41 来源：中国金融新闻网

春天的两会如约而至。来自金融系统的代表委员们共赴盛会，他们听民声、察民情、聚民智、解民忧，为高质量金融发展鼓与呼，书写人民满意的履职答卷……每一份议案提案建议里都凝聚着代表委员们为国履职、为民尽责的新风采、新作为。

每年两会期间，全国政协委员、人民银行杭州中心支行行长殷兴山都会为群众“急难愁盼”问题提出提案建议，贡献智慧与力量。今年，从发挥“政府性融资担保”作用，进一步提升小微金融服务质效，到加强预付资金监管，这两份提案中的务实建言，再次彰显了他的专业素养、实干与担当。

发挥政府性融资担保作用提升小微质效

近年来，我国大力发展政府性融资担保体系，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，破解小微企业融资困难问题，取得了明显成效。但与此同时，政府性融资担保机构的放大倍数远低于规定上限，小微企业担保的可得性、覆盖面有待提升。

据粗略测算，2020年全国政府性融资担保余额占小微企业贷款余额的比重在2%左右；担保户数占小微企业户数的比重在1%左右。

殷兴山指出，当前政府性融资担保体系作用发挥不够充分，主要原因在于以下几个方面：一是考核导向不集中。政府性融资担保机构为“多头管理”，包含金融监管部门、财政部门、组织部门等，考核激励导向未聚焦于小微金融服务。二是代偿率较低。虽然多数省份设有代偿容忍度指标作为指导，但是政府性融资担保机构在业务开展过程中，为规避风险，会为自身留出缓冲区，从而压低银担合作担保代偿率上限，并设置较高的代偿条件。三是持续经营能力较差。小微企业融资担保服务风险相对较高，政府性融资担保业务具有准公共产品性质，采用“保本微利”的经营模式，一些担保机构保费收入不能覆盖公司的经营支出、计提两个准备金以及可能发生的代偿。四是担保能力较弱。

为此，殷兴山提出四点建议，一是加大对小微融资担保的考核引导。一方面，从目标导向入手，依托融资性担保业务监管部际联席会议工作机制，研究制定“十四五”政府性融资担保发展规划，从全国、省级层面，设定担保余额与小微企业贷款余额占比、担保户数与小微企业户数占比等目标，并逐年提高比例；制定资本补充目标，且目标的设定与小微企业贷款余额增长、小微企业户数增长相挂钩的机制；建立担保放大倍数逐年递进目标，不断提高。另一方面，从机构考核入手，在防范道德风险的前提下，落实好尽职免责机制，把考核评价标准统一到支持小微企业工作上来。分类划定代偿容忍度，提高小机构的代偿容忍度，允许其微亏或适度亏损；弱化对盈利目标的考核，进一步突出机构的放大倍数、担保金额、担保户数、户均担保额等考核导向，最大程度发挥机构担保能力。

二是完善小微融资担保的风险分担机制。拓展国家融资担保基金、省担保公司、直保机构和银行四方风险分担的业务，加大再保机构风险分担比例，降低直保机构的风险。设立风险补偿资金池，按放大倍数和担保代偿实际损失的一定比例给予补偿，对于纯信用担保项目，补偿比例再适当提高。完善失信惩戒机制，在税收减免、评先评优、招投标项目等环节，对企业失信行为进行联合惩戒，遏制企业失信行为。

三是构建对小微融资担保的奖补机制。增加政府性融资担保机构保费奖补，放宽可享受的奖补范围，在保费奖补基础上再予以增量奖励。同时，鼓励国家融资担保、省融资担保减免对市县担保机构的再担保费，实现市县担保机构的可持续经营，推动进一步降低担保费率。

四是增强融资担保机构的资本实力。完善多元化增资机制，国家融资担保基金加大对省、市级担保公司注资力度，地方政府每年按小微企业担保余额、代偿金额等的一定比例持续注资，形成制度性的资本金补充机制，所需资金纳入各级财政预算，鼓励金融机构和社会资本出资入股或无偿捐资。拓宽政府专项债资金使用范围，明确可用于补充政府性融资担保机构资本。

加强单用途预付资金监管

预付式消费对促进消费、发展经济具有积极的作用，但也会带来经营者随意侵占预付资金等问题，尤其是在单用途预付资金领域，由于监管较为薄弱，“卷款跑路”时有发生，且不少是涉众型群体性事件，严重侵害了消费者的合法权益，甚至影响社会稳定。

殷兴山指出，主要表现在几个方面：一是监管制度不健全，行业监管制度不完善，资金风险隐患较大。二是资金收取不规范，一些经营者在收取预付资金时，往往不与消费者签订合同，也不出具收费凭证。一旦发生纠纷，消费者难以有效维护自身权益。另外，还存在缴款容易退款难、经营者跑路等情况，消费者权益难以得到有效保障。三是监管机制不完善。未建立统一清晰的监管框架、有效的资金托管机制，以及经营者违规成本较低。

他解释，对于单用途预付资金监管，基本处于行业单打独斗的状态，行业主管部门与金融、司法等其他部门之间缺乏有效的协同机制，难以形成整体监管效应。同时，目前大多数行业对预付资金托管未提出明确要求，造成预付资金被挪用的风险较大。即便实施资金托管方式，也存在资金未被全部纳入托管，以及行业主管部门、托管银行之间信息割裂，托管作用大打折扣等问题。另外，对经营者缺乏有效的约束手段。对“卷款跑路”等违法犯罪行为打击治理力度不够大，无法形成强有力的震慑。

殷兴山建议，一是出台单用途预付资金管理条例。他建议尽快出台单用途预付资金管理条例，确定经营者的准入条件以及相关权利、义务，明确相关部门监管职责，建立资金安全保障等机制，加大违规行为惩处力度，提高预付资金管理法律效力层级，全面消除预付资金监管盲区。

二是建立单用途预付资金统一监管机制。他建议，建立由市场监管部门牵头，商务、教育、住房、体育等行业主管部门参与，以及司法、金融等部门配合的单用途预付资金监管机制。市场监管部门负责统一协调预付资金监管工作，各行业主管部门分别负责本行业预付资金监管工作。对于行业归属不明确的，由市场监管部门统一监管。

三是规范单用途预付资金收取行为。建立统一的备案信息公示平台，要求经营者在预收资金前先行向行业主管部门备案，并对外公示。对经备案、公示的预付资金项目予以依法保护。同时，严格规范经营者日常经营行为，要求收取预付资金时依法签订合同，并出具发票或收款凭证；建立资金规模与经营规模匹配机制；建立预付式消费“冷静期”，允许一定时间内无理由退款，并规范经营者退款行为。行业主管部门加大监管力度，对违规行为依法采取行政处罚、纳入征信系统等惩戒措施。情节严重的，由司法部门依法追究刑事责任。

四是建立预付资金安全保障机制。建立预付资金银行托管机制，要求经营者在注册地银行开立唯一专用账户，将资金全额存入该专户进行托管，禁止通过经营者个人账户、行业协会账户等非托管账户收缴资金。建立预付资金拨付与消费同进度机制，确保资金不被违规挪用。建立风险监测平台，对资金异常交易行为实施监测、预警、监管。探索建立预付资金保险机制，一旦出现资金风险，由保险公司向消费者进行赔付。

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